经过近40年的改革和努力，国有企业在规模与实力、政企关系、公司治理等方面都有了长足进步，在中国经济社会活动中发挥着重要作用，其兴衰事关国民经济发展和国家竞争力提升。但由于种种因素的影响或制约，仍然存在国有企业行业分布不尽合理、监管体制不尽完善、效率相对不高、管理相对粗放等问题，进一步深化国有企业改革的任务既紧迫又重要。
改革开放三十多年来，我国国有企业有哪些改革历程与成就？在当前全面深化改革和经济进入新常态的大背景下，国企改革又面临哪些挑战和机遇？中国经济时报记者就此专访了国务院发展研究中心企业研究所国企研究室主任项安波，以期释疑。
推进国企改革进入关键期
中国经济时报：请简要介绍一下我国国有企业改革的推进历程。
项安波：改革开放后，一方面由于来自尽快改变经济发展基本处于停滞状态的迫切愿望，另一方面由于来自国际经济和科技潮流日新月异发展带来的紧迫压力，国家战略调整为以经济建设为中心、选择了从计划经济向市场经济转型。而国有企业在绩效方面表现不佳，使得国有企业从原来计划经济体制的主要支柱之一，变成为中国经济体制改革的中心环节。
国有企业改革主要奉行了实用主义的改革逻辑，主线包括以下两条：一是从放权让利到产权改革；二是从经营国有企业到管理国有资产、再到经营国有资本。国有企业改革从扩大企业自主权起步，经历了几个主要发展阶段，目前的工作重点是以管资本为主完善国有资产管理体制，和推动国有企业完善现代企业制度、按市场化方向转变经营机制。
经过三十余年的改革与发展，通过国有经济布局调整和建立现代企业制度等改革举措，国有企业在保持中国经济稳定增长、推进中国快速完成工业化进程和提高中国经济国际竞争力等方面发挥了重要作用。总体而言，国企改革的主要成果主要有以下三条：一是国有企业从政府附属物转变为基本具有独立地位、自主经营权的经济单位；二是在国民经济中仍占据主导地位；三是大型国企在一些领域已有一定国际竞争力。
中国经济时报：当前在全面深化改革和经济新常态的大背景下又对国企改革提出了哪些新要求？
项安波：中国经济转入新常态给国有企业带来新的挑战，一些布局于重化行业的国有企业已经再度陷入经营困境。全面深化改革也给国有企业带来新挑战，同时也提供了一定的发展新机遇。国有企业改革方案顶层设计“1＋N”政策体系的主体部分已经出台，2016年是改革方案落实年，进入实质性推进期。在中国经济转入新常态的大背景下，国有企业需要主动推进改革以适应新环境、应对新挑战和保持可持续发展，改革发展工作取得实质性进展。这要求进一步明确改革方向、统一改革共识、凝聚改革力量，更为务实理性地推进国有企业改革，促进国民经济的整体效率提升和协调发展。
与此同时，国有企业改革还存在诸多问题：如公有制的多种实现形式、特别是混合所有制经济如何发展还有待于进一步探索，国有企业公司制股份制改革还需要深化和完善；国有经济布局结构的优化与调整、垄断行业国有企业改革和国有企业经营机制转变仍未到位；地方投融资平台的转型发展和债务风险防控等。因此，当前仍迫切地需要加快国有企业改革，而且应该是主动改革；而不能错失时机成危机倒逼型的被动式改革，那将付出过高成本。2015年8月印发的 《关于深化国有企业改革的指导意见》及相关配套文件的出台表明，主动推进国有企业改革，当前已是关键时期。
为国企改革清理障碍
中国经济时报：你认为钢铁和煤炭行业的国有企业成为清理“僵尸企业”和去除落后过剩产能的重点，其有着哪些积极作用？
项安波：清理“僵尸企业”和处置落后过剩产能，实际上是可以与解决国有企业历史遗留问题关联在一起的。这些工作共同的作用之一是可以为推进国有企业改革清理障碍。
不论是处置落后过剩产能还是清理“僵尸企业”，关键是解决好“钱从哪里来、人往哪里去”的问题。当前化解过剩产能的主要思路是：重点做好职工安置工作，方式是多兼并重组、少破产清算。清理“僵尸企业”的主要思路是：与化解过剩产能工作相结合，专项资金主要用于退出过剩行业员工的社保安置，以此推动“僵尸企业”退出，减少社会震荡。
从相关部委的工作措施来看，清理“僵尸企业”在2016年会有实质性动作，而且力求在2020年前完成。这其中，钢铁和煤炭行业产能严重过剩、供需严重失衡，而且低效国有企业大量分布，将是清理“僵尸企业”和处置落后过剩产能的重点行业；主要方式是关停并转或剥离重组，以资产重组、产权转让、关闭破产等方式予以“出清”。
国有企业将成为去产能的主要承担者和产业优化重组的主体，背后的逻辑有三：一是国有企业是政府发挥“看得见的手”作用时最得心应手的直接工具；二是国有企业大量布局于重化等产能严重过剩行业；三是一些国有企业承担了保障就业和维护社会稳定等作用，同时也带来巨大的财政负担，并且给金融系统堆积了风险，必须率先“排雷”。
国有企业历史遗留问题凝滞了国有资本的流动性、降低了国有企业的活力和价值，已经成为推进国有企业改革必须先行解决的基础性障碍。
对于国有企业职工身份问题，可以采取“人资分离”和安排一定的国有资本经营预算等方式加以解决，同时应明确划断时限以终止国有企业职工身份置换这一已不合时宜的做法，逐步改由依照 《劳动合同法》、主要通过劳资协商等来解决。对于国有企业办社会问题，应分类解决，如对具有经营性质的国企办社会职能，要坚持市场化方向、以企业为主体、“一企一策”稳妥解决。能否恰当地消化改革成本是改革成败的关键举措，应建立中央、地方和国企的改革成本分摊机制，可以与推进混合所有制改革等相结合，探索更市场化的资金筹集渠道。加快解决国有企业历史遗留问题已经成为一些老工业基地当前的工作重点。
国资划转社保基金须遵循市场化方式
中国经济时报：国有资本划转社保基金一直是被关注的焦点之一，请你谈谈如何更好地落实与实施？
项安波：划转部分国有资本补充社会保险基金，一是体现国有资本全民所有、全民共享的公共属性；二是弥补社保资金缺口，相应提高社会保障水平，为降低社保缴纳费率、进而为减轻企业负担创造条件；三是有利于国有企业形成可制衡的多元化股权结构和完善公司治理。国有资本划转社保基金有两个核心问题：一是采取何种划转方式，二是社保基金如何履行积极的股东职责。
总的来看，划拨采取何种方式，取决于如何更好地兼顾企业健康发展和充实社保基金的双重目标。具体操作上，是以股权形态还是以现金形态实现划转、是划拨资产还是划拨利润，应综合考虑政策目标、产业发展和国企情况等因素确定。例如，划拨国有资本到底应该是以股权形态还是应该以现金形态？假设企业经营绩效好，可能以现金形态划拨更符合社保基金主要追求稳定性收益的需要；但假设企业经营绩效不好，如只采取划拨利润方式，社保基金机构显然不仅没有分红，也没有渠道去主动、有效地参与和改变国有企业的经营局面。但划拨股权给社保基金，就使得国有企业改善股权结构、完善公司治理有了一定的条件。如果社保基金理事会能比较好地履行积极的股东职责，那么就有可能积极有效地去促进国有企业改善经营绩效，就有可能产生正的现金流。总之，不依附于股权的收益既不合“法”、也无保障，而且也缺少了促进其改善的外部动力机制。
因此，利弊权衡，最终取决于社保基金理事会如何更好地履行出资人职责。如果仅仅只是让国有企业又多了一个 “婆婆”，而不是一个以出资额为限、按照市场化方式、通过公司治理渠道参与和影响控参企业重大事项决策的“积极股东”，那么就失去了划拨股权的主要意义。社保基金对划转后持有的国有资本，应以管资本的方式履行出资人职责，即管资本回报、管资本配置和管股权，采取派出专职董事方式履行积极股东职责，让出资企业享有完全的法人财产权和充分的自主经营权。目前来看，社保基金系统也需要加强“管资本”这方面的能力建设。
对国有企业而言，划拨股权使得国有企业改建成为股权多元化的公司制企业，必须按照 《公司法》等要求规范建立股东会、董事会和监事会；国资委和社保基金理事会等按持有的股权分别行使股东职权、履行股东义务。这有利于改变国有企业一股独大的局面，有利于形成相互制衡的股权结构，也有利于防止内部人控制，为完善公司治理体系、决策机制和经营机制提供了基础条件。
来源:中国经济时报
作者：王静宇