近日，国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发[2016]49号，以下简称《意见》），标志着搁置多年的中央与地方事权划分问题终于迈出了决定性的第一步，也意味着十八届三中全会提出的深化财税体制改革中建立事权和支出责任相匹配的制度进入实质性实施阶段。本文拟就中央与地方财政事权和支出责任划分改革的重点问题谈几点看法。
一、为什么要提到财政事权问题
无论在政府文件中还是在学术界，财政事权都是一个新概念，而“事权”这一概念则由来已久。
政府间关系涉及方方面面，但归结起来，主要是四要素：事权、财权、财力和支出责任。各种不同类型的财政体制都是这四种要素进行不同组合而形成的。一般而言，事权、财权、财力和支出责任要达到对称，才能使一级政府运转正常。我国财政改革的历史，也是这四种要素不断组合变化的历史。
1993年，十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就提出事权的概念，提出“把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制”，并提出分税制要坚持“财权与事权相匹配”的原则。提出这一原则主要基于1994年之前实行的以“分级包干”为基本特征的财政体制，大大增强了地方的财力和财权。同时，一方面直接造成中央财政收入的大幅下降，对地方的控制力大大减弱，另一方面也导致地方政府从局部利益出发，盲目投资加工制造业，重复建设现象严重，各地产业结构日渐趋同，严重影响国家产业结构的健康发展。
分税制改革壮大了中央财力，增强了中央政府对地方的控制力，但财力过多上移也导致一些地方政府入不敷出，财力和事权不相匹配。各省及省以下政府同样复制分税制的思路，财力多集中在省一层政府，而市县一级则捉襟见肘，不得不负债前行。
由此，到2007年，十七大报告在论述财政体制改革问题时，提出要“健全中央与地方财力与事权相匹配的机制”，表明我国财政体制改革的原则和目标已由“财权与事权相匹配”转为“财力与事权相匹配”。到2012年十八大报告再次重申了财政改革的这一目标。
2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出建立事权和支出责任相适应的制度；2014年中共中央政治局通过的《深化财税体制改革总体方案》（《方案》）也提出合理划分政府间事权和支出责任，促进权利和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度。到此，文件中事权还是指政府事权，而支出责任则开始浮出水面，开始往与事权相适应的方向发展。
上述无论哪一种表述，都说的是政府事权，或者简称事权。直到2014年十八届三中全会将财政的地位明确为“国家治理的基础和重要支柱”，社会上对财政的功能和认识发生了新的变化。以前，财政是经济调控的手段、是财政政策的工具，而现在财政则成为国家治理的基础，同时也是国家治理的一项目标和任务。财政的事情已经不仅仅是钱的问题，也是如何在发挥市场的决定性作用的同时更好地发挥政府作用的问题，更是如何治理好国家的问题。其中，如何发挥中央与地方财政关系、理顺财政体制，促进财政和国家治理现代化，建立现代财政制度尤为重要。由此，中央与地方财政事权和支出责任划分便成为一个现实问题。
正是由于上述原因，财政成为国家治理的基础和重要支柱，从而财政事权也成为国家治理事权的一种。
另外，《意见》提出“财政事权”的概念，也是基于对现实的考量。政府间事权划分在具体实践中，不仅涉及行政，还涉及立法、司法等广义公共服务部门，是“大事权”的概念。因此事权的划分必然涉及各级部门之间、上下级之间的协调问题，这是一项系统工程，涉及范围广、推进难度大。基于我国的现实情况，短期内全面推进事权和支出责任划分改革的条件尚不成熟。而从财政事权入手，既能利用起财政在其他领域，如预算制度、税收制度、财政法制化改革等方面创造的良好条件，又能从根本上破解改革发展面临的中央与地方收入划分、财政转移支付、基本公共服务均等化等诸多现实难题，还能为全面推进事权划分改革奠定基础、创造条件。因此中央政府另辟蹊径，选择从财政事权改革入手从而推进“大事权”改革。
二、为什么现在要提出推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革问题
中央与地方财政事权和支出责任的划分，是国家财政体制改革和经济发展到一定阶段的产物，也是现实使然。
1978年的改革开放确定了以“放权让利”为主基调的改革，通过“放权让利”调节国家与地方、与企业之间的关系，激发各方面改革的积极性。在财政上，“放权”放的主要是指财政上的管理权，“让利”让的主要是财政在国民收入分配格局中所占的份额，从下放财权和财力入手，打破“财权集中过度、分配统收统支”的传统体制格局。
然而，以放权让利为主基调的改革，却让财政收支运行自身陷入了不平衡的境地，具体表现为财政两个比重的数字持续下降。改革期间，财政收入占GDP的比重由1978年的31.1%下降到1993年的12.3%，中央财政收入占全国财政收入的比重则从1980年的24.5%、1985年的38.4%下降到1993年的22.0%。与此同时，财政在运行机制上也出现了颇多紊乱现象。诸如擅自减免税、截留挪用财政收入、花钱大手大脚、非财政部门介入财政分配等问题屡见不鲜。其最终结果就表现为财政赤字逐年加大，债务规模日益膨胀，中央财政已经难以为继，中央政府的宏观调控能力大大削弱。以“放权让利”为主题的财政改革走到了尽头，转为以调节财力分配为主的改革。
1993年，十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干重大问题的决定》开启了分税制改革的序幕。分税制改革在根据中央与地方事权合理确定各级财政支出范围的基础上，按照税种统一划分中央税、地方税及中央地方共享税，建立中央税收和地方税收体系，实行中央对地方税收返还和转移支付制度，建立起分税制财政管理体制的基本框架。
分税制改革取得了良好的运行效果，财政“两个比重”逐年上升，中央财政实力增强，各地方也开始逐步把投资重点转向有利于地方财政增收的相关产业，经济结构得到优化，社会经济获得持续健康发展。
然而1994年分税制改革所着眼的只是以税制为代表的财政收入，而对财政的另一方面——财政支出的调整却涉及不多。随着1994年财税改革成果的逐步释放，财政支出伴随着财政收入的增长也逐渐增加。以前，在财政资金特别是中央财政收入极度短缺的情况下，财政每一项投入都能立竿见影。随着支出规模的增加，如何合法、合规、合理、公平有效地使用财政资金，对财政支出提出了越来越高的要求。同时，财政预算支出暴露的诸多问题，也彰显出财政支出管理的重要性。于是在上世纪90年代后期，以规范政府收支行为及其机制为主旨的税费改革及财政支出管理制度改革先后进入财税体制改革的中心地带。改革先后进入视野的有：财政支出结构由专注于生产建设领域扩展至整个公共服务领域的优化调整；推进以规范预算编制和分类方法、全面反映政府收支状况为主要着眼点的“部门预算制度”；实行由财政部门集中收纳包括预算内收入在内的所有政府性收入，由国库单一账户集中支付政府部门所有财政性支出的“国库集中收付制度”；推进将政府部门的各项直接支出逐步纳入向社会公开竞价购买轨道的“政府采购制度”。
但是无论哪一次改革，从理念、思路的形成到改革内容和相关举措的安排，都将财政与财税体制作为经济范畴，在经济领域内寻求定位，极少有跳出经济范畴、经济领域的局限而归结财政概念、财税体制功能及其作用的先例（高培勇，2012）。这一情形，在十八届三中全会《决定》中发生了重大变化。
2013年十八届三中全会赋予财政以全新的内涵：“财政是国家治理的基础和重要支柱”，使其成为国家治理体系的重要组成部分，从根本上摆正了财政与财税体制的位置。而对于财税体制的功能和作用，十八届三中全会也给出了新的阐释，“科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”，从国家治理体系的总体角度对财税体制的进行了全新定位。
财政作为国家治理的基础和重要支柱，理应发挥其资源配置、维护市场统一、促进社会公平的职能和作用，但是在新形势下，现行的财政体制在财政事权和支出责任的划分上还存在着不清晰、不合理、不规范的问题，严重阻碍了政府有效提供基本公共服务，与建立现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的要求不符。
这种不适应突出表现在：一是政府职能定位不清，“缺位”“越位”现象并存。如媒体频频报道的电信诈骗案件，私人信息泄漏问题就暴露出政府监管的“缺位”。而政府对某些商业性国企提供亏损补贴，又反映出政府的“越位”。二是中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理。2015年，全国一般公共预算总收入中，中央财政一般公共预算收入占比为83.43%，地方占比为16.57％，而2015年中央财政支出仅占预算总支出的14.54%，地方财政支出占比则高达85.46%，也就是说，地方政府拿着小部分的财政收入，却承担着绝大部分的财政事权，中央与地方之间事权和支出责任划分极不合理。三是中央与地方提供基本公共服务的职责存在交叉重叠，共同承担的事项较多。如义务教育、基本养老保险、基本公共卫生等基本公共服务，跨省（区、市）重大基础设施建设、环境保护等，都属于中央与地方共同事权，对于这部分公共事权，中央与地方政府之间并无明确的划分，交叉、重叠问题严重。四是省以下财政事权和支出责任划分不尽规范。如各城市基础设施的建设基本上都是市政府担负着责任，包括一系列的社会事业，都是由市、县两级政府直接办理的，而省级政府更主要的是宏观管理，直接办理市政设施很少。而地方政府的财力则集中在省级政府层面，市县级政府事权与支出责任严重不匹配，其直接结果就是下级政府往往通过举债来筹集必要的财力，具体表现为地方政府债务多集中在市级层面，其次是县级政府，最后才是省级政府。五是有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高。我国宪法仅规定“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，至于中央与地方事权如何划分并没有充分依据，在实践中经常是通过不稳定的制度框架（如文件）等形式来执行。
来源:《中国发展观察》